На главную страницу
РАССЛЕДОВАНИЕ
№6 (5911) 12 - 18 февраля 2003 г.

ИСКУШЕНИЕ РЕНТОЙ

О распределении доходов от природных богатств в России на фоне мирового опыта

Евгений ФЕДОРОВСКИЙК характеристике взаимоотношений между нашим государством, которому, согласно Конституции, принадлежат недра, и частными добывающими компаниями весьма подходят слова популярной песенки: “Так уж бывает, так уж выходит: кто-то теряет, а кто-то находит”.

С завидным постоянством подтверждается тенденция: государство теряет, а частные компании находят.

Взять хотя бы скандальные итоги декабрьского аукциона по продаже государственного пакета акций компании “Славнефть”. По мнению аудитора Счетной палаты Сергея Рябухина, пакет стоит гораздо дороже, чем было заплачено. Согласно экспертной оценке палаты, цена его колеблется в пределах 2,5 – 3 миллиарда долларов, а получило государство 1 миллиард 860 миллионов.

Прошло чуть больше месяца, и мы становимся свидетелями не менее странной сделки. По сведениям, просочившимся в печать, частную компанию “Северная нефть” собирается купить государственная компания “Роснефть”.

Ряд экспертов считают, что продавец завышает цену. Против предполагаемой сделки выступают некоторые члены Комитета Госдумы по природным ресурсам. Их настораживает тот факт, что “Роснефть” намерена купить за 400 – 500 миллионов долларов компанию, которая еще не так давно оценивалась в 100 миллионов. При этом подчеркивается, что основной актив “Северной нефти” – крупное месторождение Вал Гамбурцева – был приобретен всего за

7 миллионов долларов.

Сравниваем две сделки и получаем не зеркальную, а “зазеркальную” ситуацию. Когда государство продавало, оно продешевило. А когда покупает, платит втридорога.

В последнее десятилетие это стало тенденцией. Как только заходит речь об использовании природных богатств (газ, нефть, лес, руда), государство начинает вести себя как лох, чего не скажешь о его представителях: они своего интереса из виду не упускают.

Тогда при чем здесь государство, скажет читатель, все дело в безответственности и корысти чиновников. Согласен. Но разве качество государства не определяется качеством законов и чиновников?

Впрочем, абы какое отношение к земле и ее богатствам нам присуще испокон веков (как тут не вспомнить продажу в 1867 году Аляски по 5 центов за гектар).

ЗА ЧТО ЧТЯТ ГУБЕРНАТОРА ХАММОНДА

Несколько лет назад посчастливилось совершить путешествие по Аляске.

Честно признаюсь: больше всего поразили не ледники и каньоны, не снежная шапка на вершине Мак-Кинли, которую индейцы называли Домом Солнца, русские – Большой горой, а американцы нарекли именем своего 25-го президента, не российские следы на этой загадочной земле и не аборигены, лениво потягивающие пивко в барах Анкориджа.

До этого я много поездил по нашенским “северам” (Надым и Уренгой, Чукотка, Колыма, Якутия), видел, в каких условиях живут добытчики черного и настоящего золота, алмазов, газа, угля, потому более всего потрясло обустройство жизни на Аляске. В этом она ничем не отличается от “Нижней Америки”, как называют там остальные штаты. У них не существует понятия “Крайний Север” в нашем понимании: раз крайний – значит, хуже некуда.

И еще одна вещь поразила.

На Аляске чтят бывшего губернатора Джея Хаммонда. Сейчас он на пенсии, живет в глуши, в домике на берегу труднодоступного озера Кларк. Человек сделал свое дело и теперь может отдохнуть. Когда в штате появились добытчики черного золота, именно Хаммонд настоял на том, чтобы каждый житель Аляски получал ежегодно от нефтяных прибылей кругленькую сумму.

(В который раз ловлю себя вот на какой мысли. Отцы-основатели нашего новоиспеченного капитализма любят ссылаться на опыт развитых стран и прежде всего Америки. Но странное дело – перенимают они этот опыт как-то очень выборочно: что-то берут, а что-то в упор не видят.

Известно, в Америке есть очень богатые люди. Теперь и у нас они есть, даже списки публикуются. Тут опыт пригодился. Но там, заметьте, богачи платят большие налоги, а если кто уклоняется, налоговая полиция тут как тут: сообщения о скандалах, судебных разбирательствах и приговорах в порядке вещей. У нас вы слышали о подобном?

Или взять ту же Аляску. Ситуации, похожие как две капли воды, точнее, нефти. У них это один из 50 штатов, а у нас, к примеру, есть Ханты-Мансийский национальный округ – один из 89 субъектов. И у того, и у другого из недр выкачивают богатство, приносящее баснословные прибыли. Но в США, на которые молятся идеологи российского капитализма, жители штата имеют от этого дивиденды, а наш субъект об этом может только мечтать.)

В 2000 году каждый из 600 тысяч жителей Аляски получил почти 2000 долларов из специального Фонда Alaska Permanent Fond. Откуда деньги? В фонд поступает четверть ренты, которой государство облагает частные нефтяные компании (рента составляет 12,5% стоимости добытой нефти). Фонд подотчетен не правительству, а народу штата (оказывается, такое возможно). Его нельзя использовать для латания бюджета.

Когда в 1999 году провели референдум с вопросом, можно ли за счет этих средств погасить дефицит бюджета Аляски, 70% жителей ответило: “Ни в коем случае”.

Аляска не единственный пример разумного обращения с “шальными” нефтяными доходами.

В Норвегии, шагнувшей за черным золотом в Северное море, создан Государственный нефтяной фонд. Он отличается от аляскинского. В фонд поступают все доходы государства от нефтедобычи, за исключением средств, идущих на погашение дефицита в остальной, не связанной с нефтью части бюджета.

Каковы задачи фонда? Норвежцы понимают, что нефтяной поток в конце концов иссякнет, и уже сегодня страхуются от возможных проблем. Ожидается, что к 2040 году доходы от нефтедобычи снизятся до 3% внутреннего валового продукта, между тем к этому же времени на выплату пенсий и пособий по инвалидности потребуется 17% ВВП.

Чтобы будущие пенсионеры сегодня спали спокойно, Норвегия и откладывает деньги в фонд, составляющий уже более 45 миллиардов долларов.

Хорошо известно, как распоряжаются рентой от нефтедобычи в Кувейте, Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах, где за последние четверть века население пересело с верблюдов на “Мерседесы”.

ЧИТАЯ БИБЛИЮ НЕФТЯНИКОВ

Никогда не думал, что история промышленной отрасли может быть такой увлекательной. А убедил в этом американский исследователь Дэниел Эргин (его книга “Добыча” переведена и на русский язык и уже вышла у нас вторым изданием). Огромный том – 887 страниц – поначалу кажется неподъемным, но читается как детектив.

“Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть” – таков подзаголовок этой книги, которую некоторые называют Библией для нефтяников. Она населена сотнями персонажей – гениями, злодеями, авантюристами, президентами, шейхами, королями, финансистами, изобретателями, бурильщиками: от скромного учителя Джорджа Биссела, который в самой середке ХIХ века додумался использовать горное масло, добывавшееся в Пенсильвании как лекарство, для освещения и тем самым разбудил великого энергетического джинна, до властелина Ирака, который в наши дни с переменным успехом разыгрывает нефтяную карту в противостоянии остальному миру.

В центре неистовой борьбы всегда было распределение природной ренты (от латинского reddita, что означает “отданная назад”).

В Америке конца ХIХ и начала ХХ века в пору нефтяной лихорадки, действовало “правило захвата”. Оно означало, что владельцы разных участков на одном месторождении имеют право добывать столько нефти, сколько смогут, даже если они при этом истощают месторождение или снижают добычу на соседних скважинах.

И надо было пройти через массу потрясений, взлетов и спадов, закрытий истощившихся кладовых и открытий новых, поглощение сильными компаниями более слабых, наконец, через кризисы перепроизводства (в годы Депрессии нефть стоила почти столько же, сколько вода) и дефицита, чтобы возобладала идея осуществления государством с помощью различных механизмов контроля за эксплуатацией недр.

Рента в США складывается из двух составляющих: роялти – арендная плата за пользование недрами, которая может составлять от 12,5 до 38%, и бонусы – сумма, которую выплачивает победитель конкурса, где распределяются участки добычи.

Бонусы и роялти составляют в США основные доходы государства от использования нефтегазовых ресурсов. С 1953 по 2000 годы оно получило ренты за нефть и газ в размере 132 миллиардов долларов. И это при том, что в результате реформ, начатых президентом Кеннеди и закончившихся во время энергетического кризиса 70-х годов, в США заморозили большую часть месторождений. Сделано это ради будущих поколений: для них сохраняется база экономического развития и независимости.

При этом нефть в США добывается в Мексиканском заливе, на Аляске, на шельфе. А поскольку в отношении к ренте сталкиваются противоположные интересы (собственник недр хочет получить максимум, а добытчик – отдать минимум), американские чиновники внимательно следят за этим.

Когда в начале 80-х годов нефтяные компании недодали роялти на 650 миллионов долларов, администрация Рейгана тут же объявила об ужесточении контроля (обсуждалась идея повысить ставку роялти с 12,5 до 16,6%) и благодаря этому пополнила казну на сотни миллионов долларов.

Особо драматично протекала борьба за ренту между странами, обладающими запасами, и транснациональными компаниями, черпающими из них. Тут было все – концессии и экспроприации, заговоры и перевороты, войны и революции, дипломатические ристалища и финансовые комбинации.

К концу первой половины ХХ века к традиционным районам нефтедобычи прибавились страны Латинской Америки, Ближнего Востока и Северной Африки. На первом этапе подавляющую часть доходов компании присваивали себе. Но с сороковых годов ситуация стала меняться. Новые страны-производители все настойчивее ставили вопрос о более справедливом распределении ренты.

В 1943 году в Каракасе произошло событие, ставшее вехой в истории нефтяной индустрии. Правительство Венесуэлы и компании “Стандард Ойл” и “Шелл” подписали соглашение, получившее название “Пятьдесят на пятьдесят”. Согласно ему обе стороны становились равными партнерами и делили ренту пополам. В результате государственные доходы Венесуэлы в 1948 году по сравнению с 1942 годом выросли в 6 раз.

Пример оказался заразительным. В 1950 году такое же соглашение подписали Саудовская Аравия и компания “Арамко”. По этому же пути пошли в Кувейте и Ираке.

В начале 70-х годов на арену выходит Ливия, где в конце концов подписывают соглашение с компанией “Оксидентал”, по которому ливийская доля прибыли увеличилась с 50 до 55 процентов...

Знаковым событием стало создание полвека назад организации ОПЕК, которая поставила перед транснациональными компаниями ультиматум: концессия концессией, но не менее четверти добываемой нефти должно принадлежать государствам – владельцам месторождений.

Это лишь некоторые эпизоды борьбы за распределение ренты, в которой годы относительного перемирия, переговоров и соглашений чередовались с жесткими кризисами и кровопролитными войнами и которая, в сущности, продолжается по сей день: нефтяной подтекст надвигающейся войны США с Ираком очевиден.

(Прямая параллель в характеристике отношений стран, владеющих нефтяными ресурсами, с добывающими их компаниями и России с такими же компаниями вряд ли уместна. Все-таки там добытчики – иностранцы. У нас свои, российские. Пока.

Этим многое сказано, но не все. Сходство все-таки есть. Как бы патриотично ни были настроены наши нефтяные короли, стремление получить максимальную прибыль у них ничуть не меньше, нежели у их зарубежных коллег. И еще. Когда страны-производители на том же Ближнем Востоке начинали всерьез отстаивать свои интересы, ситуация у них во многом напоминала нашу: недра богатые, народ бедствует, а денежки уплывают.

Хотя некоторые эксперты настаивают на том, что наша ситуация беспрецедентна: нигде в мире не приватизировалось ресурсопользование такого объема. И добавим – с такой поспешностью и нерасчетливостью. Тем не менее в арабских странах тоже происходили резкие колебания – то нефтедобыча осуществлялась частными транснациональными компаниями, то они национализировались, то создавался смешанный консорциум, но рента изымалась исправно и с тенденцией роста.)

РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ

Судьба поступила честно по отношению к России: недодав в климате, наградила фантастическими ресурсами. Но сколько десятилетий остается актуальным вопрос, который россияне адресуют себе: если в наших недрах такие богатства, то почему мы такие бедные?

Россия обладает 8,23% мировых запасов нефти, уступая только Саудовской Аравии (23%) и Ираку (9,6%), и находится в одной группе с другими странами Ближнего Востока – Ираном (8,5%), Кувейтом (8,4%) и Объединенными Арабскими Эмиратами (8%).

“Это, – заметил Юрий Лужков, открывая 2-й Московский международный нефтяной конгресс, – и прекрасный подарок судьбы, и одновременно источник серьезных проблем”. И тут в логике столичному мэру не откажешь.

С началом реформ проблемы усугубились.

История приватизации самого лакомого куска – нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отраслей – еще ждет своего летописца, своего Дэниела Эргина. Ему предстоит описать и осмыслить, как в кратчайшие (книга Гиннесса отдыхает) сроки через череду авантюр и спекуляций, убийств и похищений, судебных разбирательств и скандалов, сначала с помощью ваучерных бумажек, затем спекулятивно добытых средств (операция “А” – простейшая: получить добро в ведомстве Авена на поставку за кордон танкера углеводородов, купить за рубли тюменскую нефть и продать за доллары японцам, французам или прочим шведам) колоссальные производительные силы достались группе товарищей, смело ставших в один ряд с зарубежными миллионерами и миллиардерами.

Летописцу будет нелегко, потому как в истории этой, как во всяком небезупречном с правовой и нравственной стороны деле, масса темных пятен. В наших “доллароемких” отраслях завеса секретности плотная, получить даже заурядные сведения бывает крайне затруднительно, на что дружно жалуются эксперты (хотя в последнее время туман рассеивается, и такие гиганты, как ЮКОС и ЛУКОЙЛ, чувствуя, что оставаться в тени уже просто неприлично, озаботились прозрачностью своих дел).

В общих чертах главная особенность приватизации по Чубайсу известна: государственное имущество уходило в частные руки если не за бесценок, то по явно заниженным ценам. В особой мере это относилось к отраслям, пользующим недра, – именно потому, что не бралась в расчет природная рента.

Сошлюсь на мнение авторитетного эксперта, каким, безусловно, является бывший нефтяник-министр Юрий Шафраник:

“В ряду нерешенных проблем стоит и оценка стоимости недр. В первые годы структурных изменений в отраслях ТЭК эта проблема вообще не учитывалась. Вспомните первый опыт приватизации предприятий нефтедобычи – стоимость продаваемого имущества фактически основывалась только на стоимости основных фондов. Покупатели, естественно, не были заинтересованы в проведении оценки запасов, а продавец в лице государства не имел ни методики, ни механизмов, ни структур для этого. Поэтому можно однозначно сказать, что ни в залоговых аукционах, ни в инвестиционных конкурсах оценка недр не присутствовала и не учитывалась”.

Приватизация стала историей, но с природной-то рентой как? Если упрощенно, у нас она складывается из платы за лицензии на разработку месторождений и различных налогов, которыми облагаются добывающие компании. Эксперты дружно отмечают, что система не эффективна, слабо учитывает мировой опыт, в доходах государства рентная составляющая постоянно уменьшается, а лицензии не лучший способ.

Странно, но почти целое десятилетие об этом не говорили. Так, отдельные голоса с левого фланга, которые тут же заглушались тезисом: не тяните нас в прошлое.

А в последнее время как прорвало. “Круглые столы”, конференции, комиссии и подкомиссии, законотворческие и прочие инициативы.

Спрос (“природная рента” – найти!) рождает в Интернете обвальное предложение: масса статей, интервью, комментариев, стенограмм. Превалирует мнение: природные ресурсы в стране используются неэффективно, и коренная проблема – в неверном распределении ренты. Государство не создало надежной организационно-правовой системы платежей. В результате основная часть сверхприбылей идет не в бюджет, а в распоряжение владельцев и менеджмента добывающих отраслей.

И все громче несется над Россией призыв: “Даешь ренту!”

Конечно, телегу поставили впереди лошади. Логично было бы сначала выработать механизм сбора природной ренты, а уж затем приступать к приватизации сырьевых отраслей. Сделали наоборот. При этом правила игры менялись, стабилизацией и не пахло, изъятие ренты было внесистемным, вместо прямого налогообложения, признанного в мировой практике, применялось косвенное и т. д.

В итоге получили то, что получили. Экономисты, эксперты, парламентарии “проснулись” и пришли к выводу, что государство, владеющее недрами, остается в проигрыше, а добывающие компании в лице их владельцев и менеджмента год от года обогащаются.

Общая тенденция именно такова, но масштабы ее толком никто не знает. Цифры, обрушивающиеся на россиян, имеют, по выражению одного эксперта, “большой разнос”.

Думские эксперты утверждают: государство недобирает 20 – 25 миллиардов долларов в год.

Академик Дмитрий Львов (ему принадлежат ставшие почти крылатыми слова: “То, что создано Богом, принадлежит народу”) уточняет: потери составляют до 60 миллиардов долларов ежегодно.

Мнение профессора Г. Агранта: бюджет недополучает до 80 – 100 миллиардов долларов.

Разброс говорит о первой особенности разгорающейся дискуссии: в ней больше предположений, чем точных расчетов.

“Сейчас, – заметил бывший председатель Госкомитета по охране окружающей среды Виктор Данилов-Данильян, – никто толком не может сказать, какая часть ренты перепадает государству”.

Причины этого не только субъективны. Насколько неясны были правила, по которым взималась рента за “созданное Богом”, настолько трудно сегодня исчислить последствия этого (хотя то, что это все-таки придется сделать, сомнения не вызывает).

Нет недостатка и в предложениях, которые в основном делаются по принципу латания дыр. Поправки к существующим законам, новые законопроекты зреют в правительстве и Думе, в научных кругах и сообществе экспертов. С самыми фантастическими проектами выступают отдельные граждане, слабо представляющие всю сложность проблемы.

В июне прошлого года депутат Госдумы Сергей Глазьев, давно ратующий за наведение порядка в деятельности сырьевых отраслей, внес законопроект, предусматривающий введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородов. До серьезного рассмотрения дело не дошло.

О введении подобного налога бьются и в правительстве, но пока тоже безрезультатно.

Весной 2001 года заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак озвучил идею поправки в закон “О недрах”, согласно которой вместо лицензий на разработку месторождений вводился бы принцип концессий. Олигархи-сотоварищи по понятным причинам встретили идею в штыки, обвинив инициаторов в попытке скрытой национализации. Тем не менее создали правительственную комиссию, разработали поправки, однако до Думы они никак не доберутся.

И здесь, подчеркнем, дело не только в противоречии интересов, но и в объективной сложности задачи.

Тот же Глазьев в одной из статей вынужден признать: “Вообще говоря, полное извлечение потенциальной природной ренты в нефтедобыче возможно лишь в нормальной макроэкономической ситуации, то есть когда внутренние цены на нефть и нефтепродукты приближены к мировым”.

Словом, применительно к ренте извечный вопрос “Что делать?” трансформировался в “Как сделать?”.

Здесь есть опасность утонуть в “подробностях”, что и происходит сейчас, и утопить вопрос в дебатах.

Сошлюсь и на мнение эксперта Центра развития Валерия Миронова: “Прежде чем включать “налоговый пылесос” в экспортном секторе, нужно привлечь экспертов и разработать понятные правила игры, нужна четко разработанная процедура определения размера конъюнктурного рентного дохода, который может быть отнят государством, а не декларации об ужесточении или смягчении налоговой политики”.

Времени на декларации нет: его и так упущено предостаточно.

90% ПОЛИТИКИ

Чем дальше, тем очевиднее для россиян ответ на харизматический вопрос “Где деньги, Зин?”.

Самые свежие новости. По предварительным данным Центробанка, в прошлом году нефтяные компании заработали около 55 миллиардов долларов. По оценке Института финансовых исследований, налогов и сборов заплачено примерно 17 миллиардов, то есть 34% выручки. Это на 3 миллиарда долларов больше, чем в 2001 году.

(Иногда холодеешь от мысли: Боже, что бы сталось с Россией, не обладай она нефтью и газом! И не будь к нам благосклонна, как в последние годы, мировая конъюнктура цен на энергоносители.)

Казалось бы, трехмиллиардная добавка в казну – это прекрасно. Но доходы нефтяных компаний – и в этом суть проблемы – растут еще интенсивнее: в прошлом году они заработали на 7 миллиардов долларов больше, чем в году предшествующем.

Тенденция видна невооруженным глазом, и вспоминаются слова другой популярной песенки: “С этим что-то надо делать, что-то надо предпринять”.

Лет семьдесят назад прозорливый американский эксперт заметил, что нефтяной бизнес – это 10 процентов нефти и 90 процентов политики.

Вот и среди наших партийных лидеров, уже подстегиваемых предвыборной гонкой, тезис о природной ренте становится расхожим. Но и у них, как у специалистов, он декларируется по поговорке “Кто в лес, кто по дрова”.

Партия пенсионеров отстаивает “вариант Аляски”. Ее лидер заявил недавно, что ими разработан законопроект, по которому природная рента должна направляться не в бюджет, а во внебюджетный фонд. Из него гражданам России и должна выплачиваться определенная сумма. По подсчетам некоторых экспертов, размер ее – чуть больше 400 долларов на душу населения в год.

(Идея вряд ли реализуема, но при угнетающей бедности большей части электората не будет ничего удивительного, если с подобными лозунгами малоизвестная партия ветеранов вытеснит из Государственной Думы парламентских старожилов вроде СПС.)

Геннадий Зюганов уже не первый год трубит о грабительской приватизации, но его тезисы слишком напоминают пресловутый лозунг “Грабь награбленное!” и вряд ли могут привлечь самую активную (от 20 до 35 лет) часть общества, которой претит возврат к тоталитарному прошлому.

И партия власти не остается в стороне. Недавно среди сладких предвыборных обещаний она провозгласила более справедливое распределение доходов как раз с учетом природной ренты. Правда, с этой инициативой выступили региональные активисты, а лидеры вроде как не поддержали. И понятно: согласись они, сразу последует вопрос “Братцы, где вы раньше-то были?”

Чего же еще не хватает, чтобы от дискуссий перейти к делу? Высшей политической воли? Но и она вроде имеет место. Президент не раз обращался к этой проблеме, а накануне Нового года, беседуя с россиянами по первому телеканалу, заявил: “Нужно, безусловно, разработать систему рентных платежей и изъятия этой ренты в пользу государства”. Куда уж яснее!

Так, может, все дело в возможном сопротивлении?

(Странно, но ни в печати, ни в Интернете практически не слышен голос “другой стороны”, хапающей, как считают многие, огромные барыши с принадлежащих государству богатств. Сподручнее действовать в тени?)

Между тем на карту поставлены не только миллиардные прибыли.

“По сути дела, – считает политолог Сергей Марков, – это вопрос о том, кому принадлежит власть. Сопротивление будет колоссальным. В случае радикальных действий Путина – вплоть до заговора олигархов”.

Где вы, Дэниел Эргин?

Анатолий ДРУЗЕНКО

© "Литературная газета", 2003

НА ГЛАВНУЮ СТРАНИЦУ
ПЕРВАЯ ПОЛОСА
СОБЫТИЯ И МНЕНИЯ
РАССЛЕДОВАНИЕ
КЛУБ-206
НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ
ЧЕЛОВЕК
ЛИТЕРАТУРА
ИЗ ЛИРИКИ
ИСКУССТВО
ИНФОРМАЦИЯ
НАУЧНАЯ СРЕДА
ПОРТФЕЛЬ "ЛГ"
КЛУБ 12 СТУЛЬЕВ
АРХИВ
НАПИСАТЬ ОТЗЫВ
Читайте в разделе РАССЛЕДОВАНИЕ:
Анатолий ДРУЗЕНКО
ИСКУШЕНИЕ РЕНТОЙ